改革开放40年教师教育政策变迁的回顾与反思

——教师教育专业化两种路径的探索与实践

　　作者简介：

　　荀渊(1974- )，男，宁夏永宁人，华东师范大学教育学部研究员，博士生导师，教育学博士，主要从事高等教育原理，教师教育，教育历史与文化研究，E-mail:yxun@dedu.ecnu.edu.cn，上海 200062；

　　曾巧凤(1994- )，女，浙江杭州人，华东师范大学教育学部硕士研究生，主要从事教师教育研究。上海 200062

　　内容提要：改革开放以来，教师教育的改革与发展沿着两条相互关联的路径逐步展开：一是如何在数量与质量上培养出适应基础教育改革与发展需要的教师并为教师专业发展提供持续的支持，二是如何建立与经济、社会、教育体制改革相适应的教师教育体系与制度。在这一过程中，教师教育政策的重心逐步从满足师资数量规模需求为主的外延式发展转向了致力于提升教师培养质量的内涵式发展阶段，而从专门化和开放化两个路径上推进教师教育与教师职业的专业化从而提升教师教育的质量，成为贯穿始终的一个内在逻辑与轨迹。未来教师教育政策应重点关注如何完善教师教育专业制度体系和优化政策制定、实施的程序等问题。

　　关 键 词：改革开放 教师教育政策 教师教育质量 教师教育专业化

　　中图分类号：G520

　　文献标识码：A

　　文章编号：2096-319X(2018)04-0010-07

　　回顾改革开放40年，我国教师教育改革与发展取得了显著的成就，为基础教育培养、培训了成千上万的优秀教师。在这一过程中，党中央、国务院和教育部颁布实施的一系列教师教育政策，不但勾画了教师教育改革与发展的蓝图，而且重构了教师教育的体系与制度，为基础教育教师培养与培训提供了有力的支撑。回顾教师教育政策变迁的过程，对于进一步完善教师教育政策及其制定与实施具有重要的价值和意义。

　　一、教师教育政策变迁的回顾：两种专业化路径的逻辑与特征

　　在中央政府教师教育政策主导下，以1994年实施教师资格证书为界限，改革开放前十几年主要是在恢复重建“文革”前定向培养师资的模式基础上以满足教师数量需求为主的外延式发展阶段，之后则是通过推进专业化进程、重视教师在职培训和强化终身发展以提升教师教育质量的内涵式发展阶段。当然，在师范院校主要承担师资培养、教育学院等培训机构承担教师培训的定向培养模式下，提升师范教育与在职培训的质量同样是一个重要的政策目标，其理论与实践的基础是通过设置专门机构来实现教师培养与培训的专业化。1994年后，则主要是借鉴欧美国家的经验，致力于通过建立开放化的教师教育体系并辅之以专业化的制度建设来实现教师教育的质量提升。

　　(一)恢复重建期的数量满足型增长与独立定向模式下的教师教育专业化路径

　　中华人民共和国建立以后，主要是借鉴苏联模式，逐步建立起了以独立设置的师范院校定向培养教师为特征的师范教育体系与制度，采取的是欧洲国家奉行的国家中心、独立定向模式的教师教育专业化路径。教师教育政策一直沿着建立并完善以规范、有序为特征的社会主义师范教育的主线逐步展开，建立了一个有效的制度框架与管理体系，其核心是师范院校公有公办、师范生公费制与毕业生定向分配制等。[1]改革开放初期，师范教育的恢复与重建，既是对这一体系与制度的恢复，也进一步强化了定向培养模式的专业化路径，而且开始探索建立教师资格制度，以促进中小学教师队伍质量的提升。

　　1.政策导向下的数量满足型的教师教育规模增长

　　改革开放初期，在恢复被“文革”破坏的师范教育体系与制度的过程中，为了实现中央提出的教育方面要“大干快上，各级各类学校加快发展速度，扩大发展规模，提高教育质量”的要求，这一时期的政策重点在于扩大师资数量，满足基础教育的师资需求。从1976年开启师范教育的恢复与重建，到1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布实施，师范院校和教育学院数量与在校生数量增长极为迅速：师范大学、师范学院和高等师范专科学校增长到了260所，在校生达到了472，142人；中等师范学校数和在校生数分别达到了1987年的1059所和65.13万人；独立设置并承担教师培训任务的教育学院1986年也增加到了262所、259，885人。[2-3]这一规模增长是典型的教师教育政策导向的结果，也无疑深深打上了计划经济时代的烙印：中央与地方政府投入了大量土地、资金与人员等资源，短期内实现了独立设置的师范院校、教育学院数量的快速增长与培养、培训的规模扩张，其目的就是实现满足师资数量需求与强化在职培训的政策目标。

　　2.定向培养模式下的教师教育专业化路径

　　师范院校、教育学院的教师培养与培训质量不高等问题伴随着数量、规模的扩张逐渐显露出来。1980年召开的第四次全国师范教育会议再次重申了三级师范教育体系的地位和作用，提出“为了鼓励品学兼优的高、初中毕业生报考师范院校，鼓励广大教师从事人民教育事业，最根本的措施是提高人民教师的社会地位，逐步改善他们的经济待遇和工作条件。”[4]162会后，教育部《关于办好中等师范院校的意见》《关于办好高等师范专科学校的实施意见》等政策相继颁布实施，进一步规范了高等师范专科学校和中等师范学校的办学、管理与培养工作。同年教育部颁布的《关于进一步加强中小学在职教师培训工作的意见》则制定和调整了中小学在职教师培训规划。此后，《小学教师进修中等师范教学计划(试行草案)》《关于加强小学在职教师进修工作的意见》和《关于中学在职教师进修大学本科课程有关问题的意见》等一系列文件相继出台，为学历尚未达标或教学岗位不合格的在职教师提供了“补偿性培训”的措施，为提升教师培养与培训的质量提供了政策保障。

　　显然，加强师范院校与教师培训工作管理的政策目标，就是要提升教师培养与培训的质量。中共中央《关于教育体制改革的决定》(1985年)则明确将提高教师教育质量确定为新的政策目标，要求“师范院校要坚持为初等和中等教育服务的办学思想。只有具备合格学历或有考核合格证书的，才能担任教师。”教育部《关于加强和发展师范教育的意见》(1986年)则进一步要求师范院校通过加强教育教学改革来提高师范生培养质量。对教师资格、教师考核等方面的初步探索，则进一步体现了提升质量的政策目标。《关于中、小学教师队伍调整整顿和加强管理的意见》(1983年)要求各级教育行政部门探索实施中小学教师“专业合格证书”考试制度；1986年9月颁布的《中、小学教师考核合格证书试行办法》规定了中小学教师考核合格证书制度的具体实施办法；截至1991年，取得“专业合格证书”的中小学教师总数达到了475，862人。[4]251

　　(二)开放化模式下的教师教育专业化路径与规模扩张型增长

　　1993年的《中国教育改革和发展纲要》提出：“其他高等院校也要积极承担培养中小学和职业技术学校师资的任务”，开启了我国教师教育体系从封闭定向的三级师范教育体系逐步向灵活开放的教师教育体系转型的改革进程。

　　1.开放化模式下的教师教育专业化路径

　　首先是三级师范教育逐步向两级教师教育提升。教育部于1999年颁发的《关于师范院校布局结构调整的几点意见》明确提出要“从城市向农村、从沿海向内地逐步推进，由三级师范(高师本科、高师专科、中等师范)向二级师范(高师本科、高师专科)过渡”。2001年《关于基础教育改革与发展的决定》进一步提出“推进师范教育结构调整，逐步实现三级师范向二级师范的过渡。有条件的地区要培养具有专科学历的小学教师和本科学历初中教师，逐步提高高中教师的学历，扩大教育硕士的培养规模和招生范围”[5]。这一改革推进的结果是：到2008年，中等师范学校剧减至192所，高师院校则增至139所，其中本科院校为97所，教育硕士培养单位则增加到了57所，与此同时，师范高等专科学校则迅速减少至42所。[6]

　　其次是以师范院校为主、综合性院校共同参与的开放化教师教育体系逐步建立。伴随着1990年代在全国范围内的高等教育布局结构大调整，以教育部《关于师范院校布局结构调整的几点意见》和《关于基础教育改革与发展的决定》等政策文件为指导，建立“以现有师范院校为主体、其他高等学校共同参与、培养培训相衔接的开放的教师教育体系”成为教师教育开放化确定的政策目标。其中，师范院校通过合并、升格、更名等发生的变革令人吃惊：到2005年7月，先后有121所高师院校并入其他高校或更名为综合大学，在2000年至2004年间甚至达到了平均每年消失15所高师院校的程度；[7]94到2007年，仅有师范本科院校96所，只占本科师范生培养院校数的28.2%；师范高等专科院校也仅有139所，占培养专科师范生院校总数的34.0%；中等师范学校只剩196所，仅为培养中师生学校总数的8.9%。[6]

　　再次是推进了教师教育一体化改革。作为落实教师教育结构调整关于要实现“职前职后教育贯通”政策的重要结果，教师教育逐步从职前培养与在职培训分别由师范院校和教育学院、教师进修学院承担的局面，通过合并部分教师职前培养机构与在职培训机构实现了教师职前培养与在职培训的一体化。到2003年，11所省级教育学院先后并入所在地的师范大学、师范学院或综合大学，40所地市级教育学院相继与师范专科学校合并，组建成了新的师范学院或综合学院，17所地市教育学院还被并入高职或其他专科层次的学校。同时还逐步取消了教师进修学校的建制，将之并入各区县教育学院，主要承担各区县教师的入职辅导和各种形式的在职培训。[8]正是在教师教育一体化改革的基础上，2002年教育部《关于“十五”期间教师教育改革与发展的意见》首次明确使用“教师教育”这一概念并将之界定为“在终身教育思想指导下，按照教师专业发展的不同阶段，对教师的职前培养、入职教育和在职培训的统称”。[9]

　　最后是开放化模式下教师教育制度的逐步建立。1993年《中华人民共和国教师法》提出“实行教师资格制度”，1995年颁布的《教师资格条例》开始实施，其政策目标转向借鉴欧美国家实施教师资格证书的成功经验，通过专业化的制度建设来提升教师教育和教师的专业化程度。自2004年10月起，教育部师范教育司启动了包括教师专业标准、教师教育课程标准、教师教育机构认证标准和教师教育质量评估标准等在内的教师教育标准体系的研究与制定工作。2011年11月，教育部印发了《关于大力推进教师教育课程改革的意见》和《教师教育课程标准(试行)》；2012年2月，教育部印发了《教师专业标准(试行)》。两个标准的颁行，成为新时期教师教育领域制度建设的又一项重要进展。[10]随后，2012年8月国务院颁布的《关于加强教师队伍建设的意见》则进一步明确提出要“完善教师专业发展标准体系”[11]。

　　2.规模扩张型增长的结果与效应

　　在开放化模式的教师教育专业化路径下，提升教师教育质量固然是教师教育政策的主线，但是由于始于1999年的扩招，教师教育却经历了一次不同寻常的规模增长。1997年，892所师范学校的在校生总数为910，927人，229所独立设置的教育学院在校生总数为228， 359人；[12]232所普通高等师范学校的在校生总数为64.25万；[13]此外，有216所非师范普通高校以及342所非师范成人高校招收师范生。[14]在经历了10年高校扩招后，到2008年，与中等师范学校仅剩192所、高师院校减少到139所形成鲜明对比的是，培养本专科师范生的非师范院校则增至654所，2198所学校和机构培养中师生；[6]而师范类学生在校生总数则达到了250.84万，其中中师类学生在校生只有69.81万，仅占总数的27.8%，而本专科学生则占总数的72.2%。[7]150也就是说，作为教师教育结构调整与开放化改革进程的结果之一，是师范院校数量锐减，但师范专业在校生却增长了100多万，而且主要是本专科层次的师范生。有数据显示，每年全国中小学新教师的需求量仅为25万人左右，而每年师范类专业毕业生达到了656，560名；在2012年中小学录用的新教师中，大学毕业生达到262，946人，尽管师范专业毕业生为196，629人，占比达到了74.7%，但占师范类专业毕业生总数不足30%。[15]究其原因，主要在于自1994年实施教师资格证书和推进教师教育开放化改革以来，非师范专业毕业生通过参加教师资格考试并获得教师资格证书后即可从事教师职业，而一大批师范专业毕业生却并不愿意从事教师职业。显然，师范专业的扩招与开放化教师教育格局建立的结果是，计划经济时代确立的以师范专业和学科类与教育类拼盘式课程结构为主的教师职前培养模式，已经不再不可或缺。

　　二、教师教育政策变革的反思：完善专业化制度和政策制定与实施的程序

　　教师教育40年的变革，实际上是在完善既有师范教育体系与制度基础上，通过借鉴欧美发达国家教师教育改革与发展的经验，对教师教育体系、制度、结构进行重组或者重构的过程。但是在这一过程中，教师教育政策的制定、实施却仍有一些问题或者现象值得反思，而且在未来教师教育改革与发展中，应该更多地关注如何解决这些问题并且将之转化为教师教育政策制定与实施的策略。　　

　　(一)对我国教师教育政策确定的专业化路径的反思

　　从教师教育专业化的路径看，世界主要国家实际上提供了两种不同的选择。在美国，教师教育的专业化过程被称为专业中心(profession-centered)模式。由于联邦政府并不直接管理教师教育，只是通过提供如《国家准备着：为二十一世纪培养教师》(A Nation Prepared：Teachers for the 21th Century)和《明天的教师》(Tomorrow's Teachers)(1986年)等政策报告，来为教师教育的改革确定战略方向，州政府实际负责教师专业标准制定、教师资格证书考试组织等工作，教师教育机构则以教师专业组织的认证与评估等工作为依据开展教师的培养与培训，因此，无论是从教师教育机构还是从教师的角度，似乎更愿意接受由非政府的专业组织制定的教师教育的相关标准。专业中心的教师教育专业化路径的核心理念，建立在专业这一具有历史与文化内涵的概念基础上，即要获得社会的承认和国家的保护必须将其成员组织起来，进行培训，以有效的实际行动赢得信誉并在提供高品质的、不可替代的社会服务中寻找保障和专业地位。而在欧洲大陆和亚洲一些国家，教师专业化过程可以看作是典型的国家中心(state-centered)模式。在国家中心模式下，在全国通行或各地通行的教师教育相关标准，均由中央政府或者地方政府来制定，教师教育的组织、实施与教师地位的保障也主要由国家来负责，从而使得教师教育成为一种典型的公共事务，甚至更像是一种国家事务。在国家中心模式下，教师教育事关国民的未来与福祉，国家为那些从事教师职业的公民提供福利性保障被视为是国家的义务。拥有专业的称号，不但意味着教师拥有一个成功职业的身份，而且国家层面提供政策保护与福利待遇，更使教师这一传统的身份专业既在结构重组中保持了他们的职业优势，也取得了由国家控制的精英教育学位。[16]

　　但是，在回顾改革开放以来的教师教育变革历程时，就会发现，我国教师教育政策实际上始终采取的是国家中心的专业化取向，但在迈向开放化的过程中，却并没有一个清晰的、致力于建立专业化教师教育体系的改革与发展路线图。1994年前，在从数量需求迅速转向质量提升需求的过程中，延续的是以定向培养模式的专业化路径，即将教师教育的改革与发展确定为一种国家事务，由国家来组织、实施教师教育的体系与制度的建设，师范院校培养的职前教师是以自动获得任教资格并且定向分配的模式保障其地位的，国家的福利政策同样适用于教师职业，教师教育的质量也主要取决于遵循国家质量标准的专门化教师教育机构的培养与培训质量。1994年后，在建立社会主义市场经济体制的过程中，教师教育专业化政策更多地表现为一种开放化、一体化和制度化的特征，但在定向培养的教师教育模式下所获得的国家层面的制度保障条件已经不复存在。这就出现了如前文所述的现象，包括仅有不到三分之一的师范专业毕业生从教且有四分之一的新教师并非师范专业毕业，以及所有从事教师职业者都必须参加并且通过统一的教师资格考试才能获得教师资格证书。显然，从事教师教育的机构与师范毕业生从事教师职业，在开放化的专业化路径上并未通过制度建构与政策实施得到有效的保障。

　　2018年1月中共中央国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》明确提出要“突显教师职业的公共属性，强化教师承担的国家使命和公共教育服务的职责，确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”，要“提升教师的政治地位、社会地位、职业地位”，无疑为后续教师教育政策的制定确定了基调。未来教师教育政策的主导方向，应该是致力于构建起一个严格的教师教育质量保障制度系统，这一系统至少包括教师培养、培训、资格认证、聘任、管理、评价以及与此紧密联系的教师教育机构的认证与评估等方面。其政策目标应该是构建起只有经过国家认证的教师教育机构才能开展教师培养与培训工作，只有参加了经国家认证的教师教育机构提供的教师教育课程学习才有资格申请教师资格证书，只有通过严格的教师资格考试并获得教师资格证书的申请者才能从事教师职业的局面。唯此，才能持续提升教师教育的专业化水平，确保教师教育机构责权利的一致性，才能确保教师职业身份的专业性和政治地位、社会地位、职业地位的不断提升。

　　(二)对我国教师教育政策的制定、实施路径的反思

　　首先，在由政府控制社会秩序的现代社会，政策得以成为塑造公共生活的主要力量，往往依赖于三个核心假设或者说内在逻辑：一是工具性，即政策遵循政府设立的客观目的并且是实现这一目的方式；二是等级性，即政策是由某一特定领域的权威性决定，是通过国家或政府的权威来完成的；三是一致性，即政策本身是一个不同要素以同样的方式集中政策指向的特定领域的问题解决上，从而使得政策拥有规范性的权力。与之相应，秩序、权威和专门知识构成了政策的三个要素或者特征：政策既受制于普遍应用的规则如法律，同时又致力于把一系列行动纳入一个共同的约束框架之中；权威则为政策提供了合法性，同时使其得以遵循等级原则自上而下地被贯彻；此外，政策意味着专业知识在某一特定领域的问题解决上发挥着重要的作用。[17]11-13据此来分析我国改革开放以来教师教育政策的变革，就会发现：教师教育政策始终遵循着服务于基础教育教师队伍建设的客观目的，由此确定了教师教育优先发展的战略地位；中央政府则一直在教师教育政策制定上拥有绝对的权威，致力于保持教师教育改革发展的稳定性和适应性，并且强调政策自上而下的贯彻与执行；不同历史时期的教师教育政策呈现出一种一致性与体制性转轨并存的态势，其一致性在于即便经历了两次显著的数量增长，质量提升始终是长期的政策目标；而体制性转轨则是在政府推动下由专门机构定向培养的专业化路径向开放化的教师教育体系下的专业化路径的逐步过渡，以及由此出现的多样化教师教育机构、模式并存的局面。不过，在这一过程中，由于从专门化的师范院校定向培养向开放化教师教育体系综合化培养格局的转变，一定程度上出现了政策内在路径与效应的不一致性，特别是忽视了在打破旧的教师教育秩序的同时如何重建新的教师教育秩序的问题，也就导致了教师教育开放化既未达到建立类似美国在大学教育学院开展教师教育的开放化体系的政策目标，也使得原有的专门化机构定向培养模式中确立的学科课程加教育类课程的培养模式仍大行其道，却日渐失去其原本由国家保障的专业地位。而且，在教师教育政策制定的过程中，依托专业人员的专业知识固然正在成为一种惯例，如教师专业标准、教师教育课程标准的研制工作主要依靠的是专业人员，但专业知识显然仍没有成为教师教育政策制定的主要依据。

　　其次，尽管提及“政策”一词，往往会想到作为政策源头的政府及其所代表的权威性，但实际上，伴随着政策科学研究的逐步深入，越来越多的迹象表明，政策已经成为现代人观念体系的组成部分：既用来专指构成政府决策及其执行的一系列观念、范畴、实践和组织形式，也贯穿于官员与民众塑造、参与公共生活的过程与方法之中。[17]前言，1-2，10甚至可以进一步说，尽管政策所设定的目标是由合法性权威来决定的，并且由其来诠释政策目标所包含的意义与价值，但政策同样应该是参与政策执行的实践者建构行动的方式。[17]27反思改革开放以来教师教育政策的制定与实施，显然主要体现在自上而下的垂直维度上，更多反映的是国家的意志与政策的权威性；在教师教育政策的水平维度上，作为政策实施者、参与者的教师教育机构、教师和教师专业组织却较少能够参与教师教育政策的制定与实施。如果说改革开放以来教师教育的改革与发展，既是以中央政府为主颁布实施的一系列政策实施的结果，也是教师教育实施者、参与者以及身处其中的教师共同塑造中国教师教育的历程，那么这种塑造过程主要是在执行层面，教师教育的实施者、参与者更多的是在教师教育机构的层面通过自主的探索与实践才得以发挥其独特的价值与作用。2018年1月中央深化改革领导小组审议通过的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，将推进教师队伍建设与教师教育治理体系及治理能力现代化提上了教师教育改革的议程。作为国家治理体系特别是推进教育治理体系与治理能力现代化改革进程的组成部分与重要内容之一，教师教育治理体系就可以界定为政府、教师教育机构、中小学校、教师及教师专业组织、社会与公民等多元主体为共同参与、协作处理教师教育公共事务而建立的一系列制度、程序与行为的总和。[18]在政策的水平维度上，伴随着教师教育治理体系的进一步完善，政府以外的教师教育治理各主体对教师教育政策的制定、实施和评估无疑会拥有更多的话语权。

　　最后，必须指出，如果说政策是运用权威实现集体目标的规划与行动路线，那么政策开始于对集体目标的思考(政策制定)，进而通过行动(政策执行)来完成，最终实现聚焦于集体目标的问题的解决层面，由此构成一个阶段或者循环的连续的政策过程。作为最后一个环节的政策评估，一般被视为检验政策目标达成度、政策执行效果的一个重要手段。尽管政策评估往往是目标导向的，但由于政策实施过程中的相关因素如政策执行者、参与者的意愿、能力以及政策目标群体的反馈等都会对政策目标的达成度产生影响，故而政策评估日益强调过程导向的重要性。[17]64教师教育政策的实施效果究竟如何，在实施过程中出现了哪些问题亟须修订政策或者指定新的政策来进行纠正，显然需要作为连续的政策过程组成部分的政策评估来发挥作用。建立完善的、过程导向的教师教育政策评估标准、程序，对评估的实施与评估结果的使用等进行系统的设计，应该成为未来教师教育改革与发展的重要组成部分，同时兼顾教师教育政策制定、实施过程中目标达成度、执行效果与政策执行者、参与者意愿及其必要的反馈等，也应该成为推进教师教育治理体系与治理能力现代化的内在之意。

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